¿Binominal o Caos?. Eduardo Saffirio Suárez (1)

El apoyo político y social a un cambio del sistema electoral binominal ha tomado fuerza inusitada los últimos meses. El reciente acuerdo de las direcciones políticas de Renovación Nacional y la Democracia Cristiana parecen viabilizar por primera vez en 22 años una mayoría parlamentaria -60% de los Diputados y Senadores es el quórum requerido- capaz de ponerle término. En los cuatro gobiernos de la Concertación se presentaron proyectos para cambiar el sistema. Patricio Aylwin lo hizo en dos oportunidades y los Presidentes Frei, Lagos y Bachelet en una ocasión cada uno. Reabierto ahora el debate bajo el gobierno del Presidente Piñera, la alternativa de reemplazo que parece concitar más apoyo es un sistema  electoral proporcional corregido o moderado .

Como las movilizaciones sociales y la demandas estudiantiles han agotado ya la plausibilidad del argumento populista –“son temas que no le interesan a la gente”- el partido más beneficiado por el subsidio en

escaños del binominal, la UDI, ha debido retomar otros argumentos de aquellos que utilizó la dictadura, que apoyaron, para justificarlo.

Dicho razonamiento sostenía que el quiebre de la democracia en Chile fue efecto unicausal de un sistema multipartidista que la representación proporcional potenciaba. Utilizando algunos análisis politológicos tributarios del llamado “viejo institucionalismo”, se justificó el binominal señalando que éste provocaría la evolución del histórico multipartidismo chileno hacia un sistema bipartidismo, supuestamente funcional hacia una política moderada y estable. Decimos inspirado en el “viejo institucionalismo”, pues éste, a diferencia del neoinsitucionalismo, ve a las instituciones como un elemento que determina a la política, y no sólo como parte de un contexto que influye en normas, creencias  y  acciones   ( 2 ) .

Por lo anterior, se señaló que el binominal reduciría el número de partidos políticos relevantes. Sin embargo, tras veintidós años de democracia, no se ha producido el efecto reductivo de la fragmentación partidista, supuestamente buscado. Conviene señalar que esto era previsible. En efecto:

· El artículo 3 bis de la ley 18.700 autoriza la realización de pactos¿ electorales, con lo cual se neutraliza todo efecto reductivo derivado del tamaño o magnitud de los distritos (dos escaños). Los pactos fueron autorizados una vez que se hizo evidente que la derecha se dividía en dos partidos políticos.

· Pero no sólo se autorizaron los pactos electorales. También se renunció a establecer una barrera legal o cláusula de exclusión que impidiera a los partidos más pequeños obtener representación parlamentaria. La presunta barrera legal terminó siendo sólo una causal más de disolución de los partidos políticos que no obtuvieran el porcentaje mínimo de votos requerido, y, como la experiencia lo demostró, fácilmente eludible mediante pequeños cambios formales en la inscripción legal de dichos pequeños partidos.

· El número de partidos chilenos que actualmente posee representación parlamentaria no se diferencia significativamente de la situación del período 69-73: la cifra ha fluctuado durante estos 22 años entre siete y ocho partidos relevantes. Según el índice Laakso y Taagepera,  que utiliza criterios cuantitativos, la fragmentación partidista en la última elección de diputados tiende a seis partidos.

· Incluso más, los índices de fraccionamiento partidario luego de la recuperación democrática han sido mayores con un sistema electoral binominal que en la década del 60 y 70 con un sistema electoral proporcional. En la última elección parlamentaria de marzo de 1973 dicho índice era 5.4, en 1969 era 5.4 y en 1965 era 4.3.

· Cabe señalar que aún cuando se prohibieran los pactos electorales, el multipartidismo del sistema político chileno tendería a imponerse por la vía de pactos por omisión.

Como tempranamente se hizo evidente que el multipartidismo –realidad histórica – sociológica- se imponía

a los mecanismos institucionales, el argumento de defensa del binominal se “refinó”. Se señaló ahora que la moderación y la estabilidad venían dadas como consecuencia de una competencia bipolar entre dos grandes bloques, Derecha y Concertación, supuestamente expresiva de lógicas coalicionales que el binominal provocaba.

Así, pese a que el efecto de sistema electoral binominal era irrelevante sobre el multipartidismo, la política chilena mostró una gran estabilidad durante los últimos 20 años. Ello se produjo sin perjuicio del notable cambio en la hegemonía de las dos coaliciones –producto de pequeñas variaciones porcentuales en los apoyos, que se traducen sin embargo, en grandes diferencias en escaños al interior de los bloques- donde las fuerzas más “centristas” fueron reemplazadas por las más “polares”. En el caso del bloque de derecha

la hegemonía UDI sobre Renovación Nacional es innegable y en la Concertación sólo  la ruptura del llamado eje progresista ha  impedido hasta ahora el  aislamiento definitivo de  la Democracia Cristiana.

Sin perjuicio de lo anterior, la persistencia de las dos grandes coaliciones hizo que incluso algunos políticos de la Concertación aceptaran el argumento de los portentosos efectos del binominal en la política chilena y en la estabilidad relativa del sistema político.

Pero es evidente que la moderación de la política no es fruto exclusivo del sistema electoral, sino de factores más complejos y que no han sido provocados por elementos institucionales. La competencia centrípeta que el país conoció en estos años debe ser atribuida, en lo fundamental, a factores como los siguientes:

· La moderación y capacidad de cooperar de las fuerzas de centro y de izquierda, como producto de la lectura crítica que ellas han efectuado del colapso democrático, unida a la negativa experiencia del autoritarismo. Esto ha provocado un cambio a nivel de las elites, que hasta hoy día parecen priorizar  la conformación de alianzas y coaliciones.

· Los enormes cambios políticos, económicos e ideológicos acaecidos a nivel mundial en los últimos años. Considérese solamente el impacto de la disolución de la URSS y el término de la guerra fría.

Esta situación, por ejemplo, ha llevado al Partido Comunista chileno a una enorme pérdida de apoyo popular, en relación a lo que fue su porcentaje electoral histórico.

· Al hecho de que sectores significativos del electorado nacional se hayan ubicado en el centro de las líneas de conflicto político, rechazando posturas intransigentes o confrontacionales. Ello fue provocado por la experiencia traumática de la dictadura militar y el temor de la mayoría de los inscritos en los registros electorales desde 1987 en adelante a una involución autoritaria. Como es obvio, la presencia de una cultura política moderada de la base electoral lleva al conjunto de los partidos que compiten por su apoyo a sostener posiciones de igual carácter. En esta situación, la estrategia y táctica de la competencia política no podría ser tan distinta con un sistema electoral proporcional.

· Al que la economía chilena exhiba ya veinticinco años de crecimiento significativo del PIB, y equilibrio

macroeconómico, al cual se han sumado en los últimos veintidós años aumentos significativos del gasto social y de las remuneraciones reales. El impacto de todo lo anterior sobre la expansión del consumo,  gran   fuente  de   legitimación  por resultado  del  sistema   imperante,  es  obvia .

Es inescapable señalar, por lo demás, que importantes sectores de la derecha entienden por estabilidad institucional y moderación política, más bien la incapacidad de cambio social y político, producto de un sistema electoral que institucionaliza el empate en el sistema político, imponiendo severas limitaciones a la vigencia efectiva del principio democrático de la mayoría. Luego de lo ocurrido durante el año 2011, debiera ser evidente para todos los actores del sistema político chileno que la gobernabilidad democrática,

supone legitimidad de las instituciones y que ella se encuentra estrechamente vinculada a la capacidad de respuesta a las preferencias sociales y políticas que éstas posean.

Buscando reaccionar al impacto producido por el acuerdo de las directivas de Renovación Nacional y de la Democracia Cristiana, hoy día, la “retórica de la reacción” que dirige la UDI y la monocolor prensa escrita nacional, vuelve a explayarse sobre el grave peligro que según ellos corre la sociedad chilena si se cambia el sistema electoral binominal por algún tipo de representación proporcional.

La gobernabilidad es vista como amenazada por la representación proporcional, pese a que ninguno de los cinco gobiernos democráticos ha tenido mayoría parlamentaria -salvo unos meses del gobierno de la Presidente Bachelet en los cuales el Senador Navarro se mantuvo en el partido y coalición que lo eligió-.
Obviando lo anterior, cotidianamente se indica a los chilenos sobre las dificultades que tendría la representación proporcional  sobre  la posibi l idad de conformar  mayor ías par lamentar ias de apoyo al  ejecut ivo.

En Chile no ha existido mayoría parlamentaria bajo el binominal, pues éste no fue nunca el objetivo de dicho sistema electoral. El sistema no busca facilitar el que una mayoría electoral se exprese en una mayoría parlamentaria. Ello pues no es efectivo que el binominal sea un sistema electoral mayoritario, como lo es el uninominal, que sí, normalmente, sobre representa en el parlamento a la primera fuerza electoral. Por el contrario, el objetivo buscado es sobre representar a la segunda fuerza electoral y facilitar el empate institucional:

· El binominal chileno no es mayoritario desde el ángulo del principio de decisión. Para ello se requeriría que la regla de atribución de escaños permitiera fácilmente a la lista más votada obtener los dos cargos que se disputan en cada distrito o circunscripción. Sin embargo, el artículo 109 bis de la ley 18.700 indica que la lista más votada obtendrá los dos escaños sólo si consigue el doble más uno de los votos sobre la que le sigue en número de sufragios.

· El binominal chileno no es mayoritario desde el ángulo del principio de representación. Como se ha señalado, el objeto político de las fórmulas electorales mayoritarias es permitir que un partido político o que una coalición de ellos forme una mayoría parlamentaria, aún cuando no haya tenido la mayoría absoluta de los votos. Sin embargo, en el caso chileno la situación es exactamente a la inversa: mediante la institución de los senadores designados, durante tres períodos presidenciales la coalición mayoritaria en las urnas quedó en minoría en la cámara alta. Y ya dijimos que la mayoría en el Senado, bajo el gobierno de la presidenta Bachelet fue brevísima y que el gobierno del presidente Piñera ejerce actualmente el poder con minoría en ambas cámaras. Lo anterior se produce pese a la  simultaneidad   de   la   ele cció n   presidencial   con   la   elección   parlamentaria .

Aunque los sistemas multipartidistas han sido y continúan siendo los sistemas de partidos más comunes de los regimenes políticos democráticos contemporáneos, durante  ochenta años no han cesado sus críticas.

Estas han sido múltiples. Así, se señala:

· Que el multipartidismo impide la formación de gobiernos de mayoría.

· Que en el caso de formarse gobiernos de mayoría bajo el multipartidismo, estos son poco estables.

· Que  en  formatos  multipartidistas,  los gobiernos  carecen de eficacia decisoria .

· Que  el  multipartidismo produce polarización  ideológica  y  competencia  centrifuga .

Además lo anterior es complementado con:

· La idealización de las virtudes del sistema anglosajón, fundamentalmente Gran Bretaña y Estados Unidos,  el  cual  se  percibe como ejemplo de política moderada, estable y   eficaz .

· La no consideración de casos desviados, en los que el bipartidismo en vez de producir moderación y estabilidad ha llevado a la polarización y al quiebre democrático. Por ejemplo, Austria en el período de entre guerras  y Colombia hasta 1957. También se olvida que la polarización política chilena, en 1973, fue potenciada por un esquema bipolar de competencia electoral entre la CODE y la UP.

· Ala no consideración como relevantes de las democracias multipartidistas estables: Noruega, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Holanda, Suiza y Bélgica, durante todo el siglo XX, y numerosos países de América Latina y de las democracias post comunistas de Europa Central, durante los últimos veinte años. En el caso de las democracias europeas que hemos listado más arriba, a la estabilidad democrática hay que sumar que varias de ellas son punteras no sólo en PIB per capita, si no también que en el Indice de Desarrollo Humano. Es decir, no sólo son democracias consolidadas, si no que además son democracias económica y socialmente eficaces.

· La falta de consideración a que el principal teórico del modelo de democracia consensual, la define como dotada de un sistema multipartidista y de sistemas electorales de representación proporcional(3).

Como se obvia lo anterior, se sigue hablando de moderación política y de lógicas consensuales, mientras se defienden esquemas bipartidistas de competencias y sistemas electorales real o presuntamente mayoritarios.

La fragmentación partidista, es presentada como un efecto mecánico de la representación proporcional y también como causa directa de la polarización del sistema de partidos. Para ello se utilizan sesgadamente la obra de Maurice Duverger y de Giovanni Sartori. En efecto, la obra del primero se emplea para establecer relaciones causales mecánicas entre sistemas electorales y sistemas de partidos. Y la del segundo, para mostrar que el multipartidismo produce polarización ideológica. Ello se hace pese a que Duverger ha negado el carácter de leyes deterministas a su planteamiento, y a que Sartori ha señalado expresamente que es plenamente posible que el multipartidismo coexista con la despolarización y que el bipartidismo se polarice (4). Tampoco se tiene a la vista lo que ha ocurrido empíricamente los últimos veinte años en la inmensa mayoría de las democracias, caracterizadas por el aumento del número de partidos y, simultáneamente, la despolarización ideológica (5).

Se desconoce, por último, que el debate académico actual sobre la relación de sistemas electorales y sistemas de partidos, mayoritariamente no sólo acepta que las relaciones son mutuas o bidireccionales, si no que incluso, la última literatura pone la interpretación simplista de la obra de Duverger “cabeza arriba”, enfatizando, probablemente en forma exagerada, el papel de los sistemas de partidos en la adopción de un sistema electoral u otro. Según esta última interpretación sería el multipartidismo el que generaría como efecto sistemas de representación proporcional y no a la inversa, como sostienen los

“ viejos   institucionalistas ”  y   repiten   anacrónicamente   los   defensores   chilenos   del   bi nominal .

E l   a n á l i s i s   d e   l a   r e p r e s e n t a c i ó n   p r o p o r c i o n a l   s e   r e a l i z a   c o n   e l   m i s m o   s i m p l i s m o :

· La representación proporcional es juzgada sin matices. Las críticas se formulan como si todos los sistemas electorales proporcionales fueran puros, es decir, que sólo reflejan mecánicamente en los porcentajes de escaños parlamentarios los porcentajes de votación recogidos por cada partido en un distrito único nacional. Salvo el caso de Israel y Holanda no existen sistemas electorales

puros en ninguna democracia.

· Por lo anterior no se analizan sistemas empíricos de representación proporcional, que muestran numerosos subtipos. Dieter Nohlen, por ejemplo, distingue siete subtipos, todos vigentes actualmente en sistemas democráticos (6).

· Tampoco se descomponen los elementos de los sistemas electorales proporcionales que tiene cada uno efectos sistémicos distintos: la magnitud del distrito, la regla de asignación de escaños, el tamaño de las asambleas parlamentarias y la existencia o no de barrera legal. Cabe señalar que cada uno de estos elementos y sus diferentes combinaciones, generan niveles distintos de proporcionalidad. Así, mientras menor la magnitud del distrito, menos proporcional es el sistema; las reglas de asignación de escaños son más o menos proporcionales según el método usado: el cociente o el divisor; mientras menor es el tamaño de los parlamentos más desproporcional es el sistema; la existencia o no de barrera legal, así como el porcentaje exigido en caso de que ésta exista, colabora a mayor o menor capacidad reductiva del sistema electoral proporcional.

· El análisis empírico es completamente obviado, por ejemplo, el hecho macizo que la inmensa mayoría de las democracias actuales poseen sistemas electorales de representación proporcional -57% de ellas- y sólo el 23% sistemas mayoritarios (7), o que, todas las democracias latinoamericanas, con la excepción de Chile, tiene sistemas electorales proporcionales (8).

· Por último no se recogen ni las teorías ni la experiencia real de la formación de coaliciones. Pero ello es fundamental de realizar si es que se quiere hablar seriamente de la incidencia en los diseños institucionales sobre la conformación de mayorías de gobierno. Tanto la teoría como la empiria demuestran que los elementos que inciden viabilizando o no la creación de coaliciones y su estabilidad, no son predominantemente institucionales. A saber: la distancia ideológica y programática;las contigüidades políticas –normalmente en el eje izquierda y derecha- y las memorias históricas, relaciones consolidadas, experiencias anteriores de gobierno, exitosas o fracasadas, entre los partidos del sistema (9).

Como se ve, la “amnesia” teórica y empírica de quienes vitorean en Chile al binominal y sus presuntos efectos benéficos, es mayúscula. En todo caso, si algo positivo ya ha sido logrado por el acuerdo entre Renovación Nacional y la Democracia Cristiana, es que es cada vez más claro, para analistas, políticos y opinión pública, que la ley 18.700 estableció un sistema electoral binominal con el objeto de favorecer la sobre representación parlamentaria de la segunda mayoría electoral. La reacción de la UDI muestra, palmariamente, quienes dentro de la derecha han sido en los últimos años los sectores beneficiados.

Esta es la verdadera razón por la cual se oponen a su reemplazo y no los simplistas análisis que invocan para justificar dichos beneficios. 

(1) Abogado. Cientista Político. CED.

(2) Bert, Patrick y Carreira Da Silva, Filipe. La Teoría Social Contemporánea. Alianza Editorial. Madrid. 2011. Páginas 155-156.

(3) Lijphart, Arend. Modelos de Democracia. Ariel. Barcelona. 2000.

(4) Sartori, Giovanni. Partidos y Sistemas de Partidos. Alianza Editorial. Madrid. 2009. Ver: Páginas 341 y el apéndice a la Segunda Edición ampliada. El propio Sartori señala que su marco de análisis deja fuera la variable internacional, que tanta importancia ha demostrado poseer tras la implosión de la URSS. En efecto, los partidos antisistema que hoy subsisten en los regímenes democráticos no se ubican a la izquierda, sino en la ultraderecha.

(5) Ver: Pasquino. Nuevo Curso de Ciencia Política. Fondo de Cultura Económica. México. 2011. Página 187.

D e l l a   P o r t a ,   D o n a t e l l a .   I   P a r t i t i   P o l i t i c i.   I l   M u l i n o .   B o l o n i a .   2 0 0 9 .   P á g i n a s   1 5 0 - 1 5 5 .

(6) Nohlen, Dieter. Diccionario de Ciencia Política. Editorial Porrua. México. 2006. Tomo II. Entrada: “Sistemas

Electorales”. Página 1262.

(7) Colomer, Josep María. Como Votamos. Gedisa. Barcelona. 2004. Página 111. Pasquino, Gianfranco. Op cit. Páginas 135-136. El primero, con datos hasta el 2002, el segundo con 31 democracias hasta el año

2005. De éstas 31, 4 emplean sistemas mayoritarios y 27 sistemas de representación proporcional.

(8) Payne, Mark y otros. La Política Importa. BID. Washington. 2006. Capítulo 3.

(9) Pasquino, Gianfranco. Op cit. Página 237. Véase además: Landman, Todd. Política Comparada. Alianza Editorial. Madrid. 2011. Página 271. Ahí consta su cauta reflexión final a propósito del diseño institucional y el rendimiento democrático.