Gestión del Sistema Educativo para lograr una Educación Equitativa y de Calidad. Dr Miguel Hinojosa Machuca. PDC Concepcion

Introducción.
Hoy se discute sobre la calidad y la eficiencia de la educación en las instituciones o escuelas. Es un debate a nivel mundial, pero que nos afecta fundamentalmente en lo que atañe a los procesos educativos que se dan al interior de los establecimientos educacionales de nuestro país. Estos procesos educativos tienen bastante que ver y están supeditados a los sistemas administrativos que los países tienen para administrar y gestionar la educación, fenómeno que incide notoriamente en la educación que se imparte en un país como el nuestro, sobretodo, si la responsabilidad de la educación recae fundamentalmente en el Estado Chileno.

I Problemas que se presentan para una gestión de calidad.

1.El estilo de la administración de la educación generalmente refleja, y está estrechamente relacionado con el sistema más amplio de administración pública, complicando así los intentos para reformar los sistemas de educación.
2.Con frecuencia las prioridades a nivel local (municipal) no coinciden con aquellas del nivel central (MINEDUC). Asimismo los canales de comunicación horizontal y vertical entre los diferentes agentes educativos que ofrecen servicios están bloqueados.
3.Si la burocracia central establecida no tiene ningún sentido o responsabilidad con las nuevas políticas y si estas le han sido impuestas, simplemente esperarán hasta que las cosas vuelvan a su curso normal para que vuelvan a hacer lo que hacían anteriormente. Particularmente si no hay diseñadas políticas de estado en educación.
4.Se ha podido constatar que hay una gran diversidad de sistemas educacionales debido a la variedad de formas de distribución del poder de decisión. En los países de grandes dimensiones geográficas las estructuras de poder comprenden varios niveles: estatal, regional, federal, provincial, comunal.
II El factor Humano. Los seres humanos necesitamos de tiempo para cambiar hábitos, costumbres. Son procesos que pueden llevar varias generaciones el lograr el comportamiento frente a nuevos enfoques, conceptos y comportamientos en relación a la administración educacional, lo que involucra:

1.Reemplazo de los viejos administradores mediante programas de retiros programados en el tiempo que corresponde o bien anticipados.
2.La disminución de la edad de retiro requiere tiempo y además de disponer de los recursos económicos necesarios para realizar tales operaciones.
3.Se adquiere conciencia de los montos involucrados para tales efectos, sólo cuando se conocen los montos comprometidos par financiar los mencionados programas.

Realizados estos programas en seguida viene la misión de estudiar con seriedad y profundizar sobre el personal disponible y su reclutamiento.

1.Racionalizar el uso del personal disponible, apuntando a una gestión de calidad.
2.Identificar los excesos y déficit existentes en cada unidad administrativa.
3.Determinar las necesidades de formación y capacitación que se necesitan en función del servicio que se presta.
4.Definir nuevos perfiles para la incorporación, promoción y asignación de personal sobre la base de antecedentes, competencias y resultados en lugar de considerar la filiación política de las personas.
5.Definir un sistema de incentivos económicos y de otro tipo, becas de capacitación, perfeccionamiento, ascensos etc. para mejorar la eficiencia de la administración y la gestión.

Un sistema bien gestionado y bien administrado debe tener buenos canales de información partiendo por su recolección para:

1.Tareas de rutina: iniciación de año académico, económico, administrativo, escolar etc.
2.Preparar estadísticas que tienen por finalidad, entre otras cosas, para realizar propuestas en tiempos determinados: planes quinquenales, anuales semestrales etc.
3.Disponer de estructuras, de sistemas adecuados para la recolección, procesamiento y publicación de los datos con los que una administración educativa o de otra índole debe disponer para transparentar procesos y operaciones.

III Reglas y regulaciones: uso de fondos públicos.

1.Los sistemas de administración y gestión centralizada como el nuestro, tienen regulaciones demasiado complejas, numerosas, difíciles de entender y de aplicar.
2.En la práctica estos sistemas son y han sido difíciles de cambiar, aunque se vuelvan obsoletos. Lo apreciamos en la excesiva centralización del estado en distribuir los fondos públicos. (trans-santiago y la subvención educacional preferencial)
3.Se debe mejorar la gestión del sistema educativo descentralizando los recursos económicos en cada uno de sus niveles, especialmente en los niveles comunales y regionales.
4.Crear relaciones, coordinaciones más efectivas y racionales entre los niveles mencionados de carácter consultivo y resolutivo para mejorar la administración y la gestión de los recursos. Aquello impacta en la calidad de la educación.
5.El centralismo, incluso en países desarrollados (Francia) hace que los sistemas de comunicación e información sean demasiado lentos. De allí que sea necesario agilizar estos procesos a partir de los niveles señalados.
6.Las dificultades detectadas hacen pesada la labor de los administradores de los sistemas para monitorearlos, evaluarlos y la rutina impuesta por el nivel central en base a circulares o instructivos anula la iniciativa y la creatividad.

V Los niveles intermedios de la administración y de la Gestión.

Para producir cambios graduales en una administración se requieren conocimientos previos de cómo funciona un sistema administrativo en la actualidad. Un estudio operacional al respecto tendría que incluir:

1.La naturaleza u origen de donde emanan las responsabilidades de la gestión. La naturaleza jurídica de las atribuciones.
2.El proceso cotidiano de la toma de decisiones. El lugar geográfico donde se encuentra quién o quienes y donde toman las decisiones.
3.La relación, brecha, diferencia entre el número actual de administradores y el número real de aquellos que se necesitan en los niveles intermedios. (locales y regionales)
4.Conocer las prácticas establecidas para el manejo de las actividades rutinarias y como estas influyen en los procesos de administración y gestión. A veces la rutina conduce a malas prácticas. ( turn over, turn of)
5.Ver, comprobar si existen señales de alarma y realizar la necesaria retroalimentación para ajustar los procesos y evitar disrupciones.
6.Creación de incentivos implícitos y explícitos que sean normados y regulados por ley.

En relación a la gran y compleja administración de países que tienen grandes distancias y poseen una gran diversidad cultural una excesiva centralización rigidiza y bloquea los flujos de recursos e información haciendo ineficiente e inefectivo el sistema. En el caso de Chile, si comparamos su longitud y también su superficie, aunque menor que otros grandes países, el problema no es menor.

“Dada la gran variedad de tradiciones administrativas existentes en diferentes sociedades, no es posible prescribir cuales deberían ser estas funciones y responsabilidades. El desafío está en definir los criterios para delegar funciones (desconcentrar) y responsabilidades (jurídicas, administrativas, económicas), al mismo tiempo que se mantiene una estructura organizacional global afectiva de acuerdo a los objetivos de estado.” (Hallak, 1992)


VI Criterios para delegar funciones y responsabilidades.

Problemas y desafíos.

1.Desde los niveles centrales tenemos los problemas de movilidad funcionaria, de un poder centralizado de toma de decisiones, canales de comunicación bloqueados o distorsionados, roles de funcionarios ambiguos y por lo tanto mal definidos.
2.Desde los niveles intermedios se aprecia personal insuficiente o en su defecto, personal sobrante. Niveles con financiamientos precarios tanto a nivel regional como municipal con limitados niveles de acción. Habitualmente buzones del nivel central.
3.Hay una gran brecha entre quienes tienen el poder de decisión y aquellos que teniendo responsabilidades de dirección no pueden asumir un liderazgo, no tienen un respaldo jurídico para tomar las iniciativas necesarias. Los perfiles y diseños de políticas se deciden en la metrópoli.
4.Si lo señalado anteriormente lo llevamos al nivel de los establecimientos educacionales diremos que los estándares de evaluación para los profesionales de la educación se hacen a nivel nacional sin considerar los contextos regionales y comunales que difieren a lo largo del país.
5.Los directores y profesores no poseen las herramientas legales para organizar programas de desarrollo personal que impactan en la calidad de la educación, ellos ya vienen con la impronta de los niveles centrales. Entre muchos casos tenemos la Jornada Escolar Completa y la Subvención Escolar Preferencial donde todo se ha planificado desde las altas esferas del Ministerio de Educación.

Para los docentes quienes son los que tienen la responsabilidad directa de los procesos educativos a partir del aula, lo importante es:

1.Una gestión de los procesos educativos a partir de la escuela, cuyo centro es el aula. Es en este espacio donde se establecen las relaciones profesor alumno y se crean las condiciones para realizar una educación de calidad.
2.Necesariamente es en las instituciones educacionales donde debe funcionar el enfoque que hemos llamado de delegación de poder hacia los niveles de dirección, control financiero, contenidos, métodos, normas internas y externas, y los debidos estándares de medición y de evaluación de los procesos educativos.
3.Este principio de delegación de poder tiene lugar en el aula, en la sala de clase “porque la educación de calidad requiere una gestión escolar efectiva.”(Hallak, 2000).


VII El Rol del Estado.

El rol del estado es preponderante, pero cuando se le asigna menos recursos financieros, sobretodo, en materia de educación parece como un ente débil ante el sector privado. Las frases tales como: mercado escolar libre; libre elección de los padres; competitividad escolar pretenden ideológicamente mantener una suerte de estado subdiario con un bajo perfil, negándole la responsabilidad social que hoy, todos los países de diferentes signos políticos reconocen. (Jomtien, Tailandia 1990; Foro Consultivo, Dakar, Senegal 2000)

En estos foros y encuentros de expertos se ha considerado que el estado debe garantizar:

1.La universalización del acceso a la educación.
2.La promoción de la calidad de la educación para todos. (equidad)
3.Desconcentración y descentralización de la toma de decisiones en materia educativas a nivel local, provincial, regional.
4.Mayor autonomía –se desprende de lo anterior-en la toma de decisiones en la utilización de los recursos financieros.
5.Esta mayor autonomía estaría en condiciones de permitir la innovación, la creatividad, la capacidad de gestión, una buena utilización en la asignación y reasignación de recursos financieros en el plano educacional.

Es necesario tener presente las necesidades de las unidades educativas en forma directa lo que permitiría una mayor efectividad en los logros de aprendizaje y un mayor compromiso personal y social de parte de los actores educativos, pero lo más importante es el ejercicio de una democracia de participación y de equidad en la gestión y en la administración de los establecimientos educativos, cuya base democrática es la escuela, el liceo, el instituto por los cuales todos, algún día hemos pasado.

VIII.-La gestión a partir de la Unidad Educativa: principios, supuestos y condiciones. Ideas fuerzas que suponen una gestión basada en al escuela.

1.Se puede definir como un cambio en la distribución del poder (descentralización). Es el epicentro de las reformas educacionales.
2.Su funcionamiento autónomo requiere la cooperación de diferentes actores y la participación en las responsabilidades de los que están involucrados en la vida de la institución escolar u otra.
3.La responsabilidad de una unidad educativa implica el uso sistemático de la evaluación interna y externa, así como los informes de los resultados de la auto evaluación.
4.Se crean nuevas estructuras de participación. Sus actores son los líderes educacionales, docentes, padres, tutores, alumnos, las comunidades locales.
5.Los profesores son los grandes inspiradores de las necesarias reformas en términos de lo que significa mayor asignación de recursos.
6.Se deben crear las estructuras necesarias para apoyar la gestión, el presupuesto a utilizar y la debida preparación de los docentes para realizar objetivos de buena administración.
7.para mejorar la capacidad de la organización institucional se requiere de una línea de comunicación expedita entre los actores involucrados en el proceso educativo en un necesario trabajo de equipo.
8.Las reformas en la institución educativa se deben concebir en forma global, como un todo. Considerar todos sus objetivos y funciones.
9.La innovación debe ser consustancial al diseño y a la organización de las instituciones involucradas.
10.El entorno de una unidad educativa debe ser favorable, lo que requiere transparencia, simplicidad y la posibilidad de implementar cualquier ámbito propuesto.
11.La evaluación en y para la escuela por y para os principales actores es muy necesaria para perfeccionar la calidad de su funcionamiento.
12.Los procesos permanentes de evaluación son muy importantes para introducir cualquier reforma de la gestión basada en la unidad educativa.

Como elementos fundamentales a considerar en estos procesos de gestión para la calidad de la educación a partir de una unidad educativa y tal como lo hemos venido deslizando en estas líneas sobresalen los valores basados en la autonomía de los procedimientos; participación de los actores sociales y el debido autocontrol o auto evaluación necesarios para mejorar la calidad de los procesos educativos.

Aunque estos supuestos mencionados son conceptualmente razonables, nuestra experiencia nacional demuestra que siempre aparecen tensiones y problemas cuando se pretende aplicar un enfoque de gestión basada en la unidad educativa o en cualquiera institución basal, con el propósito de mejorar la calidad y la eficiencia de los procesos de enseñanza y aprendizaje. Sucede cada vez que se pretenden implementar y fomentar conductas autonómicas, de participación y de autocontrol o autoevaluación.

La consideración de la dimensión humana de las instituciones educativas es necesaria e importante para comprender la calidad de la educación y del aprendizaje. Cuando la autonomía y la participación implican cambios en la dirección y administración del poder se crean conflictos y los problemas relacionados entre los grupos que se lo disputan.

Demos algunos ejemplos que ilustran nuestros argumentos:

1.Los procesos de descentralización han sufrido y sufren permanentemente las presiones del nivel central y éste en nombre de la participación continua ejerciendo su poder y control sobre todas las regiones del territorio nacional.
2.La autonomía genera conflictos entre dos conceptos de gestión. A) gestión de la comunidad o local y B) gestión por parte del gobierno central. ¿ Quién decide el diseño arquitectónico que debe tener un establecimiento educacional?
3.Hay participación, pero no hay autonomía. El nivel central maneja las tres áreas claves de la administración del sistema, a saber, presupuesto, personal y currículo. Cuando hablamos de participación hablamos del personal docente municipal.
4.En nuestro país, aún habiendo masa crítica, en algunos sectores tenemos escasos recursos humanos preparados. Es el caso de la enseñanza técnica y profesional, tenemos escasez de profesores. De ahí la necesidad de participación organizada y reconocida de los actores sociales locales.
5.Fortalecer los roles de los líderes institucionales ( directores, rectores). Existe la necesidad de incentivar la formación de líderes educacionales que es una propuesta de la Agenda 2020 para mejorar la calidad de la educación chilena. También aparece mención al respecto en el último Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 2009.
6.Se debe fortalecer el rol del profesor, mejorar su formación inicial y propiciar una carrera docente. Racionalizar su horario de trabajo en una nueva dimensión contractual en un esfuerzo por mejorar la calidad de la educación y afianzar liderazgos educacionales de los directores.
7.Mejorar las rentas del profesor. En relación a este punto se hace necesario elevar significativamente la renta base del profesor. Crear incentivos económicos, sociales y profesionales.
8.La participación de los padres de familia, el apoyo al educando es fundamental, por tanto, su compromiso y participación no se pude soslayar en el proceso de formación de los niños y jóvenes de nuestro país. Crear incentivos para aquellos padres o tutores más comprometidos en la formación de aquellos.
9.Los estudiantes son los actores principales del proceso educativo, si los estudiantes de los niveles o grados más avanzados ayudan a los maestros en sus tareas se fomenta el trabajo grupal, solidario, y desarrolla en ellos el sentido de la responsabilidad.
10.Las comunidades de base, municipios, juntas de vecinos y otras más novedosas son muy importantes en los procesos de participación, sin embrago aquello esta supeditado a las relaciones sociales prevalentes en nuestro país. Hay que crear canales de participación y compromiso con una educación de calidad.


La gestión basada en las unidades educativas puede producir una mayor calidad y eficiencia en la educación de nuestra sociedad, pero para que dicho enfoque funcione efectivamente, necesita tener en cuenta las condiciones específicas de las sociedades en las cuales va a ser aplicado. Las grandes dificultades que hemos tenido en descentralizar y regionalizar, ha impactado fuertemente en las instituciones educativas para mejorar la calidad de la educación.

IX.- Búsquedas de respuestas para un sistema combinado de Administración y Gestión Educacional.

1.El enfoque de gestión basado en la escuela debe conciliarse con un funcionamiento coherente de un sistema nacional altamente burocratizado que produce malestar en las instituciones educativas locales.
2.Mejorar la gestión escolar institucional significa no imponer políticas y programas que, decididas en los niveles centrales presionen e intimiden a las instituciones educativas para que mejoren su rendimiento.
3.Siempre habrán disposiciones, normas, reglamentos. No se trata de caer en la anarquía por un exceso de autonomía o vacío de poder.
4.Empero, existe ya un gran desafío, es el de encontrar el equilibrio para delimitar y distribuir la autoridad (poder), la responsabilidad maximizando la utilización de los recursos humanos y financieros.
5.Responder a las necesidades de recursos humanos y financieros administrados eficientemente por la capacidad sinérgica de las regiones basada en una importante masa crítica.



X.- Propuestas a partir de Jacques Hallak. Director del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación I.I.P.E. , U.N.E.S.C.O. Paris.( 1992)

Hacia un Sistema Combinado( Mixto ) de Administración.

Debe entenderse como un concepto fundamental la gestión basada en la escuela y esta conciliarse con la necesidad de hacerla funcionar en forma coherente con el Sistema Nacional de Educación.

Asignación de atribuciones:

1.El gobierno, las instituciones educacionales deben familiarizarse y comprender en conjunto una fórmula de distribución de atribuciones.
2.Se deben establecer límites precisos entre las actividades cuya responsabilidad están bajo el poder central y las que tendrán que ser de responsabilidad de los niveles intermedios de la administración. (niveles regionales)
3.Se deben definir claramente las iniciativas, la libertad de acción de los directores en la gestión de los establecimientos educacionales a su cargo. La contratación de profesores puede ser una acción directa y menos burocrática.
4.Crear sistemas diversificados de información para el intercambio de experiencias educativas. Un buen ejemplo es el Proyecto Enlaces a nivel nacional, pero se pueden replicar a nivel regional.
5.Especificar y difundir claramente las normas y criterios para los incentivos a los docentes a partir de una real carrera docente que incentive y respete las instancias regionales de formación inicial y perfeccionamiento docente: su iniciativa y creatividad.
6.Desarrollar las capacidades administrativas y de gestión apuntando a la creación de líderes educacionales ( directores(as), rectores) administradores educacionales de alto nivel. (Educación 2020) Líderes democráticos, participativos, motivadores y de alto nivel profesional.
7.Reorientación de los recursos económicos para un financiamiento de la educación, lo que significa la sustitución de la subvención que tiene a mal traer a los municipios del país. Las regiones deben administrar, gestionar recursos propios y nacionales con equidad.
8.Reordenamiento Jurídico. Cambios en nuestra Carta Fundamental para que los Gobiernos Regionales puedan tener mayores atribuciones, como así mismo contar con el financiamiento apropiado para el cumplimiento de sus funciones. Esta es una tarea pendiente. ( Cumbre de las regiones: todo Chile es Chile, 1999)



Consideraciones Finales: Conclusiones y reflexiones.

La mayor parte de los países en desarrollo como el nuestro, tienen una administración bastante centralizada y el camino para realizar sistemas de administración más flexibles ha sido lento y difícil. Los desplazamientos hacia las regiones han sido lentos, engorrosos; plenos de desencuentros en todos los ámbitos del quehacer nacional lo que ha impactado en al educación y en la calidad de esta.

La poca claridad en las atribuciones con respecto a la administración de la educación ha llevado a los gobiernos centrales y a los municipios a constantes fricciones con respectos a las interpretaciones sobre la normativa jurídica que tiene relación con quienes tienen la responsabilidad de educar: la escuela y su centro vital que es el profesor y el corazón de los procesos de enseñanza- aprendizaje que es la sala de clase.

En una nueva institucionalidad los recursos económicos del estado debieran estar orientados hacia un manejo más autónomo de recursos financieros orientados hacia la formación inicial de los profesores, su reclutamiento y sobre todo para diseñar e implementar estrategias para realizar una educación de calidad y no esperar la llegada de recursos que muchas veces llegan condicionados, fuera de tiempo y con desconocimiento de las realidades locales.

Los recursos financieros y humanos locales y regionales bien administrados y gestionados no sólo apuntan a una expansión o mayor cobertura de un sistema educacional, también hacen posible mejorar la calidad de la educación, especialmente, la educación pública, ya que tiene un impacto positivo en la comunidad nacional puesto que permiten reducir las desigualdades económicas y sociales. Una mayor participación de los recursos humanos mencionados hace posible una mayor participación ciudadana desde la base social y fortalece notablemente la democracia. Aquella participación ha de comenzar desde la misma sala de clases.

Es claro que el proceso de descentralización debe ser integral, empero la preocupación debe partir por la educación de los ciudadanos y por tomar conciencia que persona alguna debe estar al margen de los procesos educativos que tienen por finalidad la búsqueda y el encuentro del bien común.

Pondremos énfasis en que los procesos educativos son mejor llevados y apropiados por las personas cuando se sienten partícipes del proceso, lo contrario produce desencanto y frustración. Todos somos personas pensantes y actuantes, por tanto es connatural al ser humano buscar y encontrar las fórmulas adecuadas de participación real. El Centralismo histórico que ha caracterizado nuestro desarrollo: social, político, económico y cultural ha sido una rémora para un crecimiento integral y ha limitado nuestras potencialidades humanas. Es una democracia en vías de desarrollo que caracteriza a nuestro país. Una educación que ha de partir de la persona para llegar a los niveles más altos de un estado cuya responsabilidad no debe soslayar y nos referimos a responsabilidad y no a subsidiariedad. Más y mejor estado. Más y mejores regiones. Más y mejores comunidades locales, pero sobre todo, más y mejor educación para nuestro pueblo.

Dr Miguel Hinojosa Machuca
Frente de Prof. Y Tecnicos D.C.
Concepción, Región del Bio Bio. [+/-] Seguir Leyendo...